根据党的十八届三中、四中全会精神和最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要》意见，郑州市二七区人民法院积极探索，大胆实践，于2014年9月底，开始全面推行审判权运行机制改革。中共二七区委专门制定了《关于推进区人民法院审判权运行机制改革的意见》，对法院的改革予以充分支持。改革运行以来，引起了广泛的社会关注，取得了良好的成效。

    一、审判权运行机制改革的目标

    优化司法资源配置，建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。以审判权为核心，落实审判责任制，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，进一步提高审判质效，提升司法公信力。

    （一）严格落实宪法和相关法律规定，建立符合司法规律的审判权运行机制；

    （二）各类审判组织的职权及关系明晰，做到“权责利统一”；

    （三）优化审判与管理职责配置，调动法官积极性；

    （四）队伍高效廉洁，审判质效大幅提高，司法公信力提升。

    二、审判权运行机制改革的基本思路

    推行审判权运行机制改革是立足二七区基层法院的职能特点及其自身实际情况而进行。

    二七法院地处郑州市商业中心城区，有干警196人，其中具有审判资格人员90人，每年审执案件多达13000起，案多人少，信访压力大的情况特别突出，法官的职业荣誉感、成就感亟需提高。改革成为破解案多人少矛盾、提升审判质效、提升司法公信力，满足群众司法需求的迫切需要。

    作为司法改革的试点单位，二七法院具有改革创新氛围浓厚的独特优势。法院的法官队伍学历层次较高，专业素养较好，长期审理大量疑难、复杂、多类型的案件，为改革提供了坚实的实践基础和人才保障。

    党的十八届三中、四中全会精神和最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要》的制定，为我们提供了改革契机，也是我院在全国司法改革大潮中顺应时代发展，肩负改革使命的形势使然。

    基于上述分析思考，我们形成了基本的改革思路：以确保公正司法，全面提升审判质效为目的，遵循司法规律，在不突破现有法律规定的前提下，对全院原有业务部门以庭室为单位的审判机制进行改造，重新组建若干合议庭和独任制审判团队。通过公开选任推出一批优秀法官代表作为主审法官，明确合议庭、独任法官的权责，并给主审法官配备固定的审判团队，形成以主审法官为核心，审判团队协作开展工作的新型审判工作机制。同时，做到审判管理与监督到位，保持审判工作的连续性和队伍稳定。

    三、改革的主要措施与内容

    （一）改革审判资源配置方式，组建新型合议庭和独任制审判团队。

    根据案件业务特点和审判力量的需求，对法院审判资源重新进行了优化组合。按照“1+2+N”模式（由一名主审法官，二名普通法官和若干名法官助理或司法辅助人员组成），组建17个新型合议庭，四个执行办案组；按照“1+N”模式（由一名独任制主审法官和若干名法官助理或司法辅助人员组成），组建7个独任制巡回法庭审判团队，遴选优秀法官担任合议庭主审法官，配齐配强审判执行团队人员。先后任命和竞选主审法官25名，竞选主审法官助理6名，选任独任法官23名，配备司法辅助人员93人，主管副院长和庭长全部纳入合议庭参与办案。改革的配套文件《审判权运行机制改革实施细则》、《新型合议庭及综合部门绩效考核奖惩办法》和《法官、司法辅助人员及综合管理人员绩效考核奖惩办法》及实施细则、《关于购买后勤保障社会化服务实施细则》均已制定执行。新组建的审执团队充满活力，运转高效有序。

    （二）改革审判职权配置，实行“让审理者裁判，由裁判者负责”。

    遵循诉讼法律规定和审判规律，合理调整审判职权配置结构，赋予合议庭、独任制审判团队相对完整独立的审判职权。分别对合议庭、主审法官、主审法官助理、巡回法庭独任制主审法官、独任法官、普通法官及法官助理、司法辅助人员的审判职权和责任进行了明确的规定，案件基本审判职权均交由审判团队。

    改革后的审判权运行方式为 ：

    合议庭办理的案件按照繁简分流原则进行分配。诉讼服务中心在审查立案后，将案件按照不同类型分给相关合议庭的主审法官，主审法官再根据案件的性质、难易程度及本合议庭实际情况，在合议庭内部进行案件的二次分配。重大、疑难、复杂案件由主审法官或主审法官助理办理，简单、一般案件由独任法官或普通法官独任审理。普通法官在案件审理过程中发现存在疑难、复杂等情况，不宜适用简易程序处理的，经主审法官审批后，转为适用普通程序由主审法官主持审理。合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则。适用普通程序审理的案件，合议庭成员在阅卷、庭审、合议及裁判文书等环节中应共同参与并依次签署意见。

    巡回法庭庭长作为独任制主审法官独任审理简易程序案件。

    裁判文书改变由原来审判长、庭长、主管副院长层层签发的模式，合议庭审理的普通程序案件的裁判文书，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。简易程序案件的文书，由独任法官自行签署。庭长、主管副院长不得签发未参加审理的案件的裁判文书。

    改革后的审判团队既是办案主体，又是业务管理单元，形成以主审法官为核心的，审判团队依法独立办案的扁平化业务管理新格局。

    （三）强化审判管理与监督保障，建立科学完善的配套管理机制。

    全面准确把握审判管理“规范、保障、促进、服务”审判执行工作的功能定位，完善审判委员会、院长对审判工作进行宏观管理的职责。法官行使审判职权和院、庭长履行审判管理及监督职责应高度透明和全程留痕。

    一是建立专业法官会议制度。设立刑事、民事、行政三个专业法官会议，分别由相应业务部门的主管副院长、庭长、副庭长及部分资深法官组成，相关案件的合议庭组成人员可以列席会议。主要研讨案件审理中出现的法律适用难题或其他疑难复杂问题；先行审查合议庭拟提交审判委员会讨论决定的案件。专业法官会议研讨案件的过程及结论应记录在卷，供合议庭参考。

    二是建立审判长联席会议制度。审判长联席会议由主审法官、主审法官助理、独任法官组成，相关案件的合议庭组成人员可以列席会议。主要研讨对同一类案件具有普遍指导意义的新类型案件，交流审判信息，统一裁判尺度，实现同案同判。审判长联席会议研讨案件的过程及结论应记录在卷，供合议庭参考。

    三是改革审判委员会制度。审判委员会讨论重大、疑难、复杂案件，严格限定讨论案件范围，且仅限于法律适用问题。建立审判委员会委员回避制度。对于提交审判委员会讨论决定的案件，案件承办人应当将拟讨论决定的事项、委员名单、会议时间等提前告知当事人（制作告知笔录），当事人有权申请审判委员会委员回避。

    四是规范院长、副院长、庭长的审判管理和监督职责。

    以审判管理和监督科学化、精细化、制度化为标准，完善案件分配、流程管理、案件质量评查、信息化运用等审判管理制度体系，加强审判权运行监督，并对院长、副院长、庭长的相关职责进行了详细的规定。

    四、司法改革取得的成效

    审判权运行机制改革启动运行以来，不断进行补充完善，新的机制整体运行良好、成效明显。

    一是新组建的合议庭和独任制审判团队，队伍活力旺盛，争先创优意识强，工作激励效应显著。

    法官队伍更趋“正规化、专业化、职业化”，审判组织权责明确、干警的积极性和责任心增强，团队凝聚力和荣誉感提升，有效解决了“三不一流失”问题。

    二是审判资源和审判职权配置更加科学合理，初步形成了一套更加符合审判规律的审判权运行机制。

    扁平化审判业务管理模式的形成，裁判权主要由合议庭行使，弱化了行政审批色彩。

    三是改革的综合效应凸显，队伍素质、群众满意度、司法公信力有效提升。

    因工作成效突出，二七法院各项工作均取得优异成绩。连续六年被区人大评为“人民满意公仆单位”，被省高院授予“全省优秀基层法院”，被省委、省政府授予“人民满意政法单位”，被最高法院授予“全国优秀法院”并荣记集体一等功。

    五、深化司法改革的困难问题和建议

    十八届三中、四中全会确定司法体制改革启动以来，随着试点法院各项改革举措逐步推开，关于法官员额制、健全法官职业保障制度、完善司法责任制等改革核心问题呈现在大家面前。对基层人民法院来说，面临以下困难和问题：

    （一）法官员额制度的比例平衡问题

    实行法官和其他工作人员员额制，关涉当前司法群体中各类人员切身利益。员额制的实行使得办案法官人数较以前减少，但受理的案件数却逐年增加，案多人少的矛盾成为司法改革后亟需解决的问题。当前我院法官人数占占全院干警比例为51%，按照目前得到最高法院认可的上海司法改革方案，实行法官员额制之后，法官人数仅占全体干警的33%，这样会造成两个问题：

    一是办案力量有所削弱，案多人少问题将更加突出；

    二是原来以法官身份办案现在由于员额制的限制只能作为“法官助理”或书记员等司法辅助人员存在的这部分人员可能从感情上接受不了不能当法官的现实，从而产生思想波动，甚至可能从法院队伍中流失到其他部门或其他系统，这必将造成法院审判力量的削弱。

    三是现在法院有法官资格但长期不在办案一线的人员约占全院干警的10%，这部分人员因年龄或身体等原因，已经很多年不再办案，业务知识已经不再适应新形势需要，但如果让这部分人员退出法官队伍，其从感情上很难接受，也会在法院内部形成不稳定因素。

    四是在独任法官的选任问题上，最高院在试点方案中规定“审判员独任审理的案件，裁判文书由独任审判员直接签署。”这就意味着独任法官的选任将直接决定审理案件的质量，必须是有着丰富审判经验的法官才可以担此重任。而基层法院目前的情况是，因受理案件逐年上升，数量激增，法官人员不足，有一部分新招录进来的青年法官，审判实践经验并不丰富，让其独自审理案件处理相对简单案件还可行，但对于稍复杂、疑难的案件应对能力较差，无法担任独任法官，使得独任法官的选任成为难题。

    五是审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进。尤其如何突出审判辅助人员的职业特殊性更应该认真研究对待。法院作为国家审判机关，其行政后勤人员也与普通机关公务人员承担不一样的工作内容和责任，人员分类管理后，后勤服务人员职业保障如何推进也需认真研究。而像法官助理和书记员等司法辅助人员在法官人数减少的情况下更是承担着越来越重要的任务，专业化甚至职业化的法官助理、书记员也应该受到区别于一般公务员的职位要求和职业特点的地位和待遇，如果将他们按公务员法有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，将会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。

    （二）关于审判案效问题

    试点地区法院方案规定“审判员独任审理的案件，裁判文书由独任审判员直接签署。助理审判员独任审理的案件，裁判文书应由其所在合议庭的审判长审核后签署。合议庭审理案件的裁判文书，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。”按照这一规定，改革后打破业务庭格局，建立以合议庭为单元的审判组织，不再由庭长和主管院领导把关、签署法律文书，各合议庭、独任法官都有自己的案件签发权，缺少经验丰富、业务素质高的庭长和主管院领导把关，各合议庭之间容易造成各自为政，相同案件不同判决结果的情况发生，影响案件质量进而影响司法权威。

    （ 三）改革后法官待遇与法院期待差距问题

    法官对本次司法改革期待很高，尤其是待遇和发展空间等更是给广大法官带来较大想象空间。但参照世界其他国家法官平均收入水平仅比一般公务员稍高一些，以及上海市司法改革后法官实际待遇状况，改革后法官待遇没有达到广大法官期望的水平，与法官实际工作中付出相比，使得法官工作积极性受到打击。同时，在当前社会大环境下，司法实践中，常有当事人因对案件裁决结果不满而指责、谩骂、殴打法官的现象，甚至还出现当事人故意伤害和杀害法官的事件，特别是法官在处理当事人对立情绪异常激烈和矛盾比较突出的案件以及执行工作中，被暴力抗法者伤害的更为严重，更加普遍，法官职业也成为了高风险的职业。这样一来，法官在裁判案件和执行案件的过程中，难免会顾虑重重，放不开手脚，结果无疑阻碍了法院审判工作和执行工作的长足发展。因此司法改革除了要提高法官的物质待遇外，如何提高社会地位、职业尊荣感，建立留得住优秀法官的职业保障制度也是当前基层法院急需解决的问题。

    （ 四）法官终身责任制带给法官较大压力问题

    推行主审法官、合议庭责任制的目的是实现让审理者裁判、由裁判者负责，对于主审法官独任审理的案件，其行使裁判权，作出判决结果无可厚非，而对于合议庭内其他法官独任审理的案件和合议庭审理的案件，主审法官却拥有审批权，造成了合议庭成员的实际不平等，削弱了法律所规定的合议制，而合议制的本质在于平等参与、共同负责，少数服从多数，推行主审法官责任制之后，弱化了其他合议庭成员的地位。在削弱院长、庭长审批权后，审批权又交给了主审法官，审理权和裁判权的分离，仍然没有解决。

    鉴于上述困难问题的存在，我们建议：

    一、提高基层法院法官员额比例，使其基本上能满足办案所需。特别是对案件数量大的基层法院，法官员额要给予百分之四十以上甚至百分之六十以上比例，五年过渡期后逐步缩小至适当比例。

    二、提高法官待遇的同时，要照顾到其他工作人员。法官助理、书记员与法官一样同属“司法共同体”，同样面临和承担着审判职业风险和压力，待遇差距过大不利于整个司法队伍的稳定。

    三、利用信息化强化审判质效管理。充分利用三大公开平台，提高阳光司法程度，全面接受社会各界监督，对主审法官实行动态管理，建立正常化的晋升和退出机制。

    四、改革信访考评方式，减轻法官工作压力。加大对违法违纪案件的责任追究力度，提升司法公信力。对有效信访依法处理，对缠访闹访等无理访案件，查清后对法官工作进行保护性评价，排除信访因素对司法办案的干扰。

    五、对事业编制人员给予一些特殊保护政策。由于历史的原因，各地基层人民法院都一定数量的事业编制人员，他们为法院事业的发展作出重要贡献。在司法体制改革时，要出台一些特殊政策，对通过司法资格考试的事业编制人员，要给予“法官助理”身份，以发挥其专业法律知识的特长，给其发展的空间和出路。