典型行政管理部门行政争议增多的原因及对策

                                                                 郑州市二七区人民法院

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    今年以来，二七法院受理的行政案件呈井喷式增长，民告官案件的陡增，对二七区的行政工作带来一定的负面影响。为此，笔者对法院受理的行政案件进行了调研，目前为止，二七法院前八个月受理行政案件107件，与上年同期的47件相比，增长了127.66%。城建类案件2008年和2009年分别为16件和17件，相比增加了6.25%，2010年为36件，同比增加了111.76%。税务类案件2008年和2009年分别为1件和3件，相比增加了200%，而2010年9件，同比增加了200%；工商类的案件2008年和2009年分别是7件和8件，相比增加了14.28，2010年为9件，增加了225%；同样，劳动和社会保障类案件2008年和2009年分别是1件和5件，相比增加了400%，2010年是7件，同比增加了40%，其他类案件也在成倍翻长。而公安、交通、资源等传统类的行政案件收案数则浮动不大。据笔者了解，此类现象在各基层法院也普遍存在

    从以上数据可以看出，行政案件呈现以下特点：

    1、收案总数一直保持增长趋势，尤其是今年前八个月增幅较大。

    2、城建、税务、工商、劳动和社会保障类案件在收案中比重较高，增长速度较快，有的呈数倍增长。

    3、交通、资源类纠纷收案比例较少，数量变化亦不明显。

    4、公安类案件中以行政处罚为主的纠纷一直是行政案件的主要案源，数量变化不大。

    5、行政收案的类型呈多元化发展，新类型的案件层出不穷，数量倍增。

    经笔者深入调研，发现行政案件收案急剧增多的原因主要有以下几个方面：

    一、起诉行政机关行政不作为的案件越来越多，在工商、税务类纠纷案件中，该类案件占绝大比例。主要原因有以下几个方面：

    （一）、立法上的原因。在我国，大量的法律、法规未对行政行为的方式、时效等作出明确规定，加之我国国家赔偿法未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任，使得一些行政机关随意不作为。这是不作为行政诉讼上升的一个根本原因。其次，有些法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉，令行政执法人员无所适从。

    （二）、行政机关职能重叠、交叉，行政机构的设置不尽合理，以致出现分工不清、职责不明现象，使部分行政机关执法具有一定的趋利性，对自身有利的就管，而对自身无利的就不管，导致行政执法出现无人管地带，努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色，行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任。

    （三）部分行政执法人员业务素质不高，对法律、法规缺乏应有的了解，对职权的理解出现偏差，对自身的法定职责心中无数，忽视了一些法定职责的履行，以致对相对人提出请求，能推就推，能拒就拒，造成相对人极大的不满，引发诉讼。

    （四）、监督力度不大也是不作为行政诉讼上升的一个重要原因。实践中对行政机关的监督偏重于对作为行为的监督，而对不作为行为缺乏有效的监督措施。加之行政不作为本身具有一定的隐蔽性，且不作为行为与危害结果的发生又存在一定的时间间隔，给监督工作带来很大不便。

    （五）、行政相对人因对行政诉讼缺乏了解而盲目诉讼也是此类案件上升的一个原因。

    二、劳动和社会保障类案件的大幅增长，主要有以下几个方面的原因：

    （一）、随着社会养老保险制度的不断完善，为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。因体制改革等遗留问题因有法可依，大量矛盾以案件形式进入诉讼。近年来因养老保险待遇发生的纠纷不断增多，由于郑州市社会保险事业管理局位于我区，此类案件便由我院管辖。2009年12月至2010年7月，我院便受理了4起不服社会保险事业管理局核准的有关退休待遇或工伤待遇的案件。

    （二）、我区地处著名的二七商圈，企业众多，外来务工人员众多。有些用人单位只追求经济利益，忽视对劳动者安全、卫生、社保等合法权益的保障，员工自身也缺乏自我保护意识，造成生产过程中伤亡事故发生。而有关工伤认定的法律规定比较抽象，伤亡事故发生的情形却多种多样，造成劳动行政部门在进行工伤认定时标准不易把握，用人单位与职工之间利益相对，当事人对工伤认定结论争议较大，不论劳动行政部门作何结论，常有一方当事人会提起诉讼。所以，大量不能妥善解决的事故便以案件的形式进入到法院。

    另外，一些用人单位为了拖延承担责任滥用诉权，也是一部分工伤案件进入法院的原因之一。

    三、随着郑州的城市规划和城市发展的步伐不断加快，以城市规划许可影响相对人的权利产生的纠纷成为城建纠纷的主要内容。规划许可案件一般影响较大，且具有示范效应，一人诉讼，他人也就争相效仿，往往形成集团诉讼。此类案件矛盾比较集中，容易形成集体上访案件，且涉及的法律关系比较复杂，相关的法律、法规不完善，冲突较多，案件的审理难度比较大。

    针对以上问题，笔者提出如下几点建议：

    一、加快完善《工伤保险条例》中一些笼统的规定，加强引导劳资双方树立正确的诉讼心态。

    在工伤保险条例中，对于一些概念的内涵和外延要进一步加以明确，便于实际操作。及时将2009年2月27日省高院审判委员会第5次会议通过的《关于当前宏观经济形势下妥善审理劳动争议案件指导意见》贯彻到基层，该意见明确提出劳动关系以外的第三人侵权造成劳动者人身损害同时又构成工伤的，如果劳动者已获得侵权赔偿，用人单位承担的工伤保险责任中应扣除医疗费、护理费等实际发生的费用，这种“补差价”的模式会大大减少工伤行政诉讼的发生。同时引导用人单位正确对待该类案件，使其认识到“走程序、拖时间”只是暂时的，拖延越久，随着劳动者平均工资逐年上升，赔偿总数也相应增多。同时引导劳动者树立正确的维权理念。对劳动关系尚不明确的先要通过劳动仲裁程序来确立，根本不存在劳动关系的劳动者不要抱侥幸心理盲目诉讼，这样不仅浪费国家司法资源，也会浪费自己精力。这样，就可以从源头上消化掉一部份可能会引起行政诉讼的案件。

    二、对城建、工商、税务等行政案件，要做到外化环境，内建制度。

    外化环境，不仅要修改行政诉讼法，扩大行政不作为的受案范围，规定对行政复议不作为的可以提起行政诉讼，解决行政复议不作为的法律救济空白，督促行政复议机关通过行政复议，解决一部分行政不作为纠纷，从而避免此类案件形成诉讼，还要完善行政立法，减少法律冲突，拓宽行政不作为的救济途径。尽快制定统一的行政程序法，明确规定行政行为的实施主体、方式和时效。修改国家赔偿法，明确规定行政不作为损害应承担赔偿责任。并对现行法律、法规进行清理和修改，对于一些需由数个行政机关共同履行的职能，尽可能具体划分各行政机关的职责，或明确职能交叉时各行政机关的职责分工，避免不必要的冲突。

    内建制度，一是在行政机关内部建立错案责任追究制，规定对因不作为导致相对人损失的，在行政机关内部追究当事者和分管领导的责任，以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责。二是积极推广相对集中行使行政处罚权制度。目前，我国已有许多城市试行相对集中行使行政处罚权制度，即将有关行政机关的行政执法权交由一个行政机关，如成立行政执法大队统一行使，从而避免推诿、扯皮现象的发生。

    三、是加强行政执法监督。要健全内部监督，在行政系统内部设立专门的行政监督监察部门，实行执法与执法监督职能的分离，不断加强行政自控；同时要健全外部监督，建立健全各级人大监督检查行政机关工作制度、行政长官定期汇报制度、专门的行政监督检查机构等，努力从监督机制上预防不作为行政行为的发生。

    四、是加强法制教育宣传。通过送法进企业、机关、社区，积极宣传有关行政法律、法规，帮助公民、法人认清各行政机关应履行法定职责范围，避免因错告引起的讼累；教育公民认识到行政诉讼是行政相对人对具体行政行为不服的情况下采取的司法救济手段，以减少不必要的行政纠纷；还要通过宣传进一步强化当事人的证据意识，使其有意识地收集相关证据，充分运用证据维护自身合法权益。

    最后，法院行政庭在审理中发现规律性的问题，经常性的问题，容易造成行政相对人权利受到侵害的，应积极向有关行政机关提出司法建议，要求修改和完善，以使郑州市行政机关能够更严格的依法行政，使我们的市委、市政府真正成为高效、服务型政府。