强化司法规范化建设提升审判质效

                                                ——关于河南省郑州二七区法院“六无”管理机制的调研

    为了全员调动法官及其他工作人员的工作积极性，进一步提高审判质效和执行成效，河南省郑州市二七区法院积极实施管理创新，经过认真调查论证，推出了以“六无”（无发还重审、无改判、无超审限、无上访、无违法违纪、无新闻媒体负面报道）为核心的规范化管理机制。经过一年多的运行，全院的司法能力和工作水平发生了深刻的变化。最高人民法院研究室副主任、中国应用法学研究所所长罗东川、最高人民法院立案二庭副庭长林文学博士、国家法官学院副院长陈海光博士一行三人，到该院调研考察法院审判管理制度创新工作，对 “六无”规范化管理机制的做法给予充分肯定和研讨。

    一、建立“六无”创新管理激励机制的必要性及理论思考

    二七区人民法院现有在编干警208人，其中研究生学历38人，具有法官资格人员92人，内设23个职能科室，年均结案8000件以上，办案总数位居郑州市基层法院第二，同时位居河南省基层法院第二。

    近年来，随着社会经济的迅猛发展，各类社会矛盾交织出现，法院诉讼案件总数不断攀升。这对法院正确履行化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，保障社会、经济健康发展的职能是一个严峻的考验。形势的变化，法院原有的审判管理方法已凸显出了不足和缺陷，反映出诸多的问题。比如案件质量不高；工作效率、办案效率低下；司法公信力下降；干警干多干少、干好干坏一个样，干警工作积极性调动不够；案多人少矛盾日益突出；信访形势严峻；办案法官有畏难情绪。这些问题，已成为法院工作良性发展的瓶颈和痼疾，创新法院审判管理制度已迫在眉睫。而且法院现有的职位和职数因分配上的缺陷，法官的职级待遇、福利待遇也不尽如人意，特别是对一个法官工作业绩、能力大小的客观评价的真实性未能趋于制度化，按资排辈等因素而普遍存在，使得部分法官的工作积极性不高，这就使得当前建立有效规范化管理机制十分必要。强化审判管理规范化建设，既是法院加强对法官管理的一项重要内容，也是法院有效组织审判活动的基本手段，突出表现在三个方面。

    （一）管理规范化建设，是调动全员工作积极性，发挥好法院审判职能的需要

    目前，法官队伍工作中责任性不强、裁判不公、效率不高、服务态度差等现象还个别存在，有些问题根固蒂深。存在这些问题的人思想上安于现状，工作中得过且过。他们认为：轮得到的肯定少不了，轮不着的也争取不到；多干多差错，还不如不干。认识上的偏差导致行为的失职。消极思想、行为的产生与管理机制、法官自身修养、职业道德有关，但缺乏有效的激励机制是根本之所在。根据归因原理，要改变这些消极思想和行为，充分调动法官的主动性和积极性，应当加强对法官的教育引导和激励推动。法官是宪法和法律的执行者，其行为能力、职业道德对确保司法公正、维护国家法治尊严至关重要。法院只有激发出法官与时俱进的思想，积极进取的精神，勇于创新的胆色，才能可能不断提高法官科学判断形势的能力，驾驭庭审的能力、应对复杂局面的能力，才能切实履行好法院的审判职能，树立人民法官和法院的良好形象。

    （二）管理规范化建设，是法官完善自我，实现自身价值目标的需要

    影响法官自我完善的因素很多，也很复杂，但从系统论的角度来分析，对其起影响的不外乎内部环境和外部环境两个因素。内部环境是法官的自身因素，即文化素质、道德修养、竞争能力和理想定位等，包括自我需求、自我效能、自我激励和成就动机等；外部环境主要是工作氛围、条件和机遇，也包括上司的引导、同事的监督和部门的激励。唯物辩证法认为，事物发展外因是条件，内因是根据，外因通过内因而起作用 。如果说法官的自立自强是内因，那么，法院对法官的鞭策、激励便是推动法官完善自我，实现其价值目标的外因。造就一位优秀的法官需要内外相长——良好的自身素质与完善的激励机制相得益彰。实施有效的激励机制能够从物质与精神的角度刺激干警能力、水平的提高；能够用惩罚与奖励的手段来鞭策法官的行为意识，使之符合制度规范和社会需要。毫无疑问，有效的激发激励在法官实现自我完善和发展的过程中发挥着十分重要的作用，是法官实现自我完善的主观需要和外部推动。

    （ 二）管理规范化建设，是提高司法能力确保司法公正的需要

    2011年初，二七法院党组确定了整体工作思路：围绕党委的工作大局，以争当“十佳”干警为载体，以绩效考核为手段，以提高办案质量效率为目的，以队伍建设为核心，全面实现我院整体工作新跨越。在这个工作思路的大前提下，提出创立了以“六无”为核心新的激励机制。理念是一种导向，是一面旗帜。法院工作理念是指导审判工作的航向和目标，是搞好各项审判工作的精神动力。在坚持社会主义法治理念的同时，提出了审判工作要达到 “六无”这样一个具体工作理念和目标。即审判、执行的案件要达到“无发还重审、无改判、无当事人上访、无超审限、无违法违纪、无新闻媒体负面报道”。所谓“六无”中六个目标，是有机的联系和统一，牵一发而动全身，一个出现了就全盘皆输，全“无”则算实现了总目标。院党组的信念是，一个法官所办结的每一起案件实现了“六无”，一个庭所办结的案件全部实现了“六无”，全院的工作面貌和审判质效就会一个大翻身、大飞跃。当然，任何东西都不能绝对化，僵化的理解一个工作措施就会把自己逼进死胡同。 “六无”规范化管理目标，其中案件质量是统帅，质量提高了，也就从源头上减少了信访的发生，堵住了新闻媒体负面报道的不良影响，案件质量有了保证，违法违纪现象发生的概率也就必然下降。“六无”目标的各个方面相辅相成，有机组合，保证了法院司法工作的效能，就会实现案结事了人和、息诉罢访、群众满意。

    二、“六无”规范化管理机制的保障措施及配套措施

    一项机制和措施的推行，关键是认真的贯彻和落实，关键是配套措施的保障机制到位，才能在全体干警的创造性实践中取得了最佳效能。

    （一）“六无”机制的实施与绩效考核结果的运用

    为保障“六无”目标的实现，报二七区委同意，二七法院专门制定了《绩效考核奖惩办法》，作为保障其实施的配套制度。对全院所有工作、对全院所有人员（含法官、法警、书记员、工作人员、招聘人员、人民陪审员）均纳入绩效考核。制度在设计上，始终以“六无”为灵魂，“六无”目标贯穿了《绩效考核奖惩办法》的各个具体方面。在《绩效考核奖惩办法》中，主要规定了三个方面的内容:1、明确案件质量标准，要求案件承办人以“六无”为办案目标，认真办理每一起案件，对办案数多、达到“六无”标准案件比高的办案人员进行重奖;2、细化考核规定，对审判部门、执行部门的人员严格按照“六无”案件标准，进行绩效考核。每办理一个案件，达到“六无”案件标准的，对部门及个人绩效考核成绩分别加相应分值和奖励，对出现上述六种情形之一案件的，对部门及个人绩效考核成绩分别扣分和处罚，并责令限期整改到位;3、严格奖励制度，严格按照绩效考核结果排序评选出法院的“十佳”干警，在符合上级部门规定的干部职级晋升条件前提条件下，本人是科员级的，上报区委组织部门建议解决其副科级职级；是副科级的，建议解决其正科级职级。同时，建议区政府为“十佳”干警记个人三等功，并在年度绩效考核中，优先确定为优秀等次；对“十佳”干警的先进事迹，在主流媒体上进行弘扬宣传。在适当的时候，组织“十佳”干警到外地法院参观学习，甚至度假、疗养。除此之外，奖惩激励措施还有很多。总而言之，一句话，那就是看政绩、看人品、看作风使用干部。

    （二）优化资源配置，全员调动每位干警的工作积极性

    1、案源均衡、统一调配。全院实行案件统一调配，案源均衡。少年庭、行政庭和案源不足的法庭，可以办理民一庭、民二庭、刑庭等部门的案件，调动干警积极性，鼓励干警多办案，争“十佳”，全员形成创先争优的良好工作氛围。

    2、将二审法院发还重审的案件统一归口审判监督庭审理。这样做的目的就是为了消除当事人对原审业务庭的对立情绪，有利于案件质量的管理，有利于消除当事人的误解和怨气，有利于加强监督，提高案件质量。

    3、加强审判执行案件质量、效率评估。实现对审判执行工作的动态管理，全面、客观、公正地评价审判执行工作。今后，（1）所有上访、上诉和发回重审的案件，一律经过评查办评查，对这些案件逐件做出承办人应负责任大小的评查结论。（2）对每起案件进行稳定评估，对有可能上访的，在从源头做好工作的同时，开“阳光庭”（表面上看多付出了劳动，实际上降低了信访成本）。（3）开展好案件常规、重点和专项评查，尤其要加大对领导机关要结果案件、涉诉信访案件、社会关注案件、发回重审案件的评查力度，提高案件质量。

    4、对疑难的上访案件和有影响的案件，符合法律规定条件的，要实行阳光听证。届时要邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、基层群众、人民陪审团、法律专家学者，新闻部门，对案件的处理正确与否在各类媒体上公开进行评议，并逐案刻制成光盘。

    5、开展“阳光审判执行，推进法庭六进”活动。要拓宽巡回审判范围，依托巡回审判开展延伸服务，拓展审判工作的辐射效应，各审判执行业务部门都要开展“阳光审判执行，推进法庭六进”活动，把法律送进社区、农村、企业、机关、学校、军营，送进千家万户，让人民群众更加便捷地参加诉讼。阳光审判的作用：（1）提升素质；（2）树好形象；（3）宣传法律；（4）接受监督；（5）促进和谐。

    6、对全体人员实行“一诺三评”制度。要求全体干警对个人的工作、廉政等方面公开作出承诺。同时，要定期进行“干警自评”、“组织点评”和“群众测评”，对满意率低于80%的，进行通报并责令限期整改。

    三、“六无”规范化管理机制实施后带来的新变化和取得的成效

    主要体现在以下几个方面：

    （一）“六无”机制的实施，使案件质量和效率得以大幅度提高

    2011年所办结7703起案件除13起案件因新证据等客观原因被发回重审12起，改判1起外，其余7689起案件全部实现了“六无”。 与往年相比发回下降77%，改判下降了83.4%，2011年年终考核各项业务指标在全市法院均取得了第一名的好成绩。

    （二）“六无”机制的实施，使新增信访案件大幅度减少

    由于强化对信访案件的源头治理，全面实施“六无”机制以来，二七法院未发生一起因审判作风不严谨、沟通不畅、判后答疑不到位、案件审理不公正、不廉洁、不高效等使当事人产生不满而引发的新增信访案件。

    （三）“六无”机制的实施，有力促进了廉政建设。

    把无违法违纪作为“六无”机制的重要组成部分，与其他目标相互牵制，相得益彰。同时一手抓教育，一手抓防范，居安思危，防微杜渐，加强了对违法违纪案件的处理力度，提高了办案人员的廉政意识，有力促进了党风廉政建设。今年我院没有发生当事人反映干警违法违纪现象的问题。

    （四）“六无”机制的实施，群众满意度不断上升。

    先后荣获河南省优秀基层法院、郑州市十佳政法单位、郑州市平安建设先进单位等荣誉称号，连续第四年获得区人民公仆单位。河南省高院张立勇院长五次对该院工作作出重要批示，中央创先办、中组部、中央政法委社会管理创新工作采访团先后到二七法院视察诉讼服务大厅工作，新华社、《法制日报》、《人民法院报》等主流媒体对该院服务大厅建设经验作了深度报道，给予了较高的评价。